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[32][古希腊]柏拉图：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社2001年版，第6页。

社会系统沟通的特色就在于它的选择性，即必须在不同的可能性之间进行选择，包括讯息的选择、告知的选择、接受和理解的选择。这实际形成了狭义政治—行政—公众之间的一种权力链条，这种政治的自我指涉（self-reference）始终围绕着权力媒介，通过有权/无权的二元符码进行系统筛选，即政治系统只承认和接受环境中有关权力的沟通，而不会衔接经济沟通、宗教沟通、艺术沟通等其他环境因素（与权力运作无关的沟通）。

[40]See Niklas Luhmann, Social Systems, translated by John Bcdnarz, Jr. Dirk Baecker, Stanford University Press, 1995，p.10. [41]See Luhmann, supra note [40]，at 110-111. [42]见前注[38]，福柯书，第94页。作者简介：张海涛，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部讲师、法学博士。（二）例证1：权力与法 法律演化的现代性成就应当归属于法律系统的分出与特定化，并在二阶观察的维度上，为全社会系统提供了化约复杂性的方式。[100]在福柯的眼中，个体若想存在于现代社会之中，必须依靠权力的塑造：个人不是一个被权力的实施抓牢的预先给定的实体。这是因为法律系统作为一种面向未来的预期系统（anticipatory system），[31]尽管时间的未来面向给系统带来了不确定性，但法律系统仍然表现出反事实性的规范性预期，即当出现未能按照法律规范的预期采取行动的情形（违法行为）时，法律必然通过暴力威胁或制裁机制，强行维持其规范性权威，而不会根据事实行为（失望）做出认知性的调整。

正是为了化约现代社会中的高度复杂性，功能分化的社会结构才逐渐衍生出了具有专属沟通媒介、履行特定功能的社会子系统。而福柯的权力理论经历了漫长的系谱学的摸索，贯穿于他一生的知识考古学、权力系谱学和生存美学的研究历程，手术刀般地切入社会力量的关系网络之中，考察权力是如何通过知识、性、疯癫、监狱、真理等社会微型环境来区分出社会所需之主体，并不断塑造人的主体性。二是应急状态成为许可废止的事由，此时需要明确作出废止决定的主体与程序。

（一）应急状态的界定 尽管应急这一词语得到应用，但应急状态尚非法律规范概念，并非法定状态。在其他领域，设备被许可人在其许可未被废止前可以继续经营该许可事项。行政许可的实施在应急状态下面临合法性困境，其纾解应从形式与实质两个层面着手。按照德国《公害防治法》第5条，设备经营者有义务在无行政机关指示的情况下实时注意加重的许可要求。

如果说这是立法者的刻意，但是《行政复议法》第6条规定，对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的可以申请行政复议，其中写明了中止的情形。对于主要由社会提供的、以市场为导向的、以满足社会需要为目的的这一类公共物品而言，许可模式具有维护市场竞争、促进社会自治的功能，能够兼顾公共服务的信誉与市场竞争的活力，符合辅助性、补充性原则的基本理念。

与之相关的还有战时状态、战备状态、临战状态等用语。在受理环节，与应急状态相关的程序问题主要有以下情形。基础事实的变动须在规范有效存续期间。废止许可是否产生被许可人信赖利益保护的请求权，会由于许可类型的不同有所差异。

许可中止制度的优势在于，一是维护许可行为的存续力，更好地保护被许可人的利益，也有助于维护公共利益。第一，延续时采用形式还是实质审查并未明确。这是因为，从其性质上看，行政行为的撤回与重新作出同一行政行为相同，应该归属于该行政主体的专属管辖。[24]之所以行政行为较少使用废止一词，一方面因为我们习惯用它来指代立法文件的废止，另一方面因为撤回已是法定术语，《行政许可法》第8条第2款已经规定了许可撤回制度。

四是临时性许可可以针对特定群体，比如已经获得某种许可的被许可人，在达到相对宽松的条件后，即可获得新的临时性许可。三是临时性许可往往是一次性的，可以不适用许可延续制度，到期后自动失效。

这个理由不能完全成立。行政行为存续力的意义在于使行政行为得到明确化和稳定化，限制行政机关对它的改变，更好地保护相对人的实体性和程序性权利。

这四种情形构成了新设许可的负面标准。二是相对人提出许可申请后，行政机关如何受理和审查。此时，该许可类似于附条件的许可，但不同的是，此种生效条件与应急状态相关，应急状态结束时，许可效力即告停止，应急状态再次启动时，许可效力亦可自动重新获得。摘要:  《行政许可法》和《突发事件应对法》未涉及行政许可的效力基于应急状态的变动问题。许可条件是确定的，但是达到条件的方式可以基于对许可标准的调整而具有多样性。许可中止结束后，许可的效力即告恢复，有效期应当延续。

作为政府应对突发事件的持续性应急措施，应急状态显然是对常态法治的突破。但是，许可实施机关根据实际需要采用更为宽松或者严格的许可标准则能够满足实质合法性。

[32]在不废止行政许可将严重影响公共利益时，应当废止许可，但要对因此导致的损失给予补偿。由于情事变更原则处理的是突发的、意外的、不能归咎于当事人的异常情况，意在维护法秩序的实质正当性，它不仅在民法上具有适用性，在公法上也具有适用基础。

其中，监测与预警工作主要由国家机关开展，不具有对外设定许可的必要性。[28] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第290-291页。

在疫情发展初期，诸多地方政府作出普遍性的停工停产决定，以减少人员流动和聚集。可以认为，应急状态是指当出现严重性程度低于紧急状态的突发事件时，政府采取防范、保护、控制、强制以及恢复与重建等应急处置措施，使生产、生活、工作和社会秩序持续地处于非常状态。由于废止所针对的是合法行政行为，与依法行政原则并不冲突，因此，行政行为的废止权限尤其是针对授益行为的废止权限自应受到比撤销更为严格的限制。第一，不要求必须在有效期届满30日前提出延续申请，规定在届满前30日内的适当日期前提出即可，行政机关不得拒绝受理。

如果说这是立法者的无心之失，但是何谓中止，其他有关行政许可的法律法规并未弥补。对于特许等有数量限制的许可，即便应当适用期满重新许可程序，但在战争、自然灾害等应急状态引发竞争性程序实施受阻时，为保障特许事业持续性供给时的延续，行政特许亦应展期。

[35] [德]汉斯-海因里希·特鲁特：《设备法中的国家风险管理——来自德国的报告》，胡博砚译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第314-315页。[26] 赵宏：《从存续性到存续力——德国行政行为效力理论的生成逻辑》，载《法商研究》2007年第4期，第109页。

例如，在应急状态期间，相对人提出许可申请，行政机关不能拒绝受理、审查、核查，否则就是失职渎职，但是开展实地核查会面临巨大安全风险。第二种观点认为，许可中止属于行政许可的暂时性撤回，包括处罚性的中止与非处罚性的中止两种形态，非处罚性行政许可中止包括公益促进型和损害防止型两类。

当然，并非所有的许可废止都必然伴随补偿。那么，授予机关的上级机关可否行使废止权？这实际上是许可的层级管辖权问题。为更好应对应急状态，应当根据应急状态各处置阶段的需要，创设新的许可类型。由于许可的设立与实施的关系紧密，本文最后讨论是否需要创设符合应急状态需要的新许可以及如何创设的问题。

需要说明的是，本文的讨论中心是许可的实施，而许可设定与许可实施是两个不同的问题，《行政许可法》亦将设定与实施分章规定。该款没有明确行政机关工作人员是否亲自到现场，这为委托核查提出了规范空间。

这方面的典型立法是，获得土地使用权后两年内未开发的，政府有权无偿收回该使用权。在德国行政法上，立法者会直接规定特定类型的被许可人以注意义务，并要求被许可人关注许可要求的变动情况。

处罚性的中止单纯是对被许可人的惩罚，属于行政处罚行为，它不会带来许可有效期的变动，对于完善许可制度并无意义。简化受理程序通常有助于维护相对人的许可权益，是许可实施机关的自我克制，但需要符合两方面要求，一是不能对其他许可相对人构成不合理的差别对待，二是应当履行公告等信息公开程序。